过程性行政行为是否一定不具有可诉性？——以工伤认定的中止行为为例
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引言
伯纳德·施瓦茨曾经说过：“裁决行政行为是否成熟到可以复审的阶段，主要取决于行政行为的效力，如果行政行为确实对私方当事人的人身或财产造成了不利影响，那就应当应他们的请求予以复审。另一方面，如果行政行为仅是最初的或程序上的措施，对私方当事人还没有发生影响，那就不能予以复审。”
以上这句法言法语在我国的法律规定中亦有体现。《行政诉讼法》第十二条、十三条明确规定了行政诉讼的受案范围，而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第（六）项又明确规定了：“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”则不属于人民法院关于行政诉讼的受案范围。根据上述规定，似乎过程性的行政行为一定不具有可诉性，但是，如果一个过程性的行政行为对行政相对人的权利与义务产生了实质性的影响呢？
案例
邓某出生于1954年，2016年4月被人发现死于衡阳市某小区。2016年6月12日，其家属徐某向衡阳市人社局申请工伤认定，认为邓某于2016年4月在该小区搞卫生保洁工作，事后在电梯旁被业主发现死亡，申请工伤。衡阳市人社局收到徐某申请后，向徐某发出《补正材料通知书》，要求申请人徐某提交“与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。
徐某等五名直系亲属收到上述通知后，于2016年6月21日再次填写《湖南省工伤认定申请书》，主张“XX物业员工邓某在工作时间和工作岗位突发疾病死亡，应当依法认定为视同工伤”。衡阳市人社局2016年7月6日《工伤认定受理决定书》受理申请，次日向物业公司发出《湖南省工伤认定协助调查通知书》，要求物业公司举证。
物业公司收到上述通知书后，回函称：邓某已超过60周岁，且已享受退休待遇，……我公司与邓金玉系事实上的劳务关系；邓金玉突发疾病死亡时间并非工作时间（我公司规定每日凌晨五点必须完成保洁工作，且当然我公司并未指派邓金玉其他工作）；邓金玉的情况不符合工伤条件。
衡阳市人社局于2016年7月22日对邓某家属及第三人作出《工伤认定时限中止通知书》，认为：因物业公司对邓某与其存在劳动关系有争议，需劳动仲裁或人民法院裁定，根据《工伤保险条例》第二十条规定，现对徐某提出邓某的工伤认定申请时限中止。
徐某等五人收到《工伤认定时限中止通知书》后不服，于当年7月29日向湖南省人社厅申请行政复议，要求撤销衡阳市人社局作出的《工伤认定时限中止通知书》、责令衡阳市人社局在法定期限内对原告申请作出工伤认定的决定。
至此，本案开启了长达两年多的复议诉讼之路……
【第一次复议】
省人社厅认为衡阳市人社局属于依法中止，中止属于工伤认定中间程序，不属于独立的具体行政行为，对徐云兰等五人不产生实际影响，作出《行政复议不予受理决定书》。
【行政诉讼一审】
徐云兰等五人不服，诉至法院，长沙市天心区人民法院于2016年11月28日判决：
1、撤销省人社会厅于作出的《行政复议不予受理决定书》；
2、驳回其它诉讼请求。
【行政诉讼二审】
徐云兰等五人不服该判决，上诉至长沙市人民中级法院。市中级法院2017年4月14日作出（2017）湘01行终36号《行政裁定书》，裁定：撤销天心区法院（2016）湘0103行初88号行政判决；发回天心区人民法院重审。
【重审一审】
天心区人民法院以（2017）湘0103行初28号再次立案，并于2017年8月8日作出（2017）湘0103行初28号行政判决书，判决：驳回徐云兰等五人全部诉讼请求。
【重审二审】
徐云兰等五人再次上诉，市中级法院于2018年3月19日作出（2017）湘01行终822号《行政判决书》，判决：撤销长沙市天心区人民法院（2017）湘0103行初28号行政判决、撤销省人社厅作出的湘人社复不受字[2016]67号《行政复议不予受理决定书》、省人社厅在判决生效后对复议申请重新依法处理。
【第二次复议】
为履行生效判决，省人社厅于2018年7月13日对徐某等5人的行政复议申请予以受理，向衡阳市人社局下发并送达了《行政复议答复通知书》，要求衡阳市人社局在收到复议申请副本之日起10日内提交作出该具体行政行为的证据、依据及其他有关材料；同时向物业公司下发了《工伤认定协助调查通知书》，要求物业公司提交相关材料。
2018年9月6日省人社厅再次作出《行政复议决定书》，认为衡阳市人社局2016年7月22日作出的《工伤认定时限中止通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定：维持衡阳市人力资源和社会保障局2016年7月22日作出的《工伤认定时限中止通知书》。
【针对第二次复议的行政诉讼一审】
徐某等五人不服，诉至法院。
天心区人民法院认为：本案死者与物业公司对于是否存在劳动关系争议较大。衡阳市人社局在工伤认定行政程序中，尽管具有确认劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系的法定职权，但确认劳动关系需建立在社会保险行政部门能够确认双方存在劳动关系的情况下直接作出工伤认定；
而本案现有证据无法直接判断死者与第三人是否存在劳动关系，衡阳市人社局在审查中并未对本案中的劳动关系作出否定性判断，而是按照规定告知徐某等五人先就有争议的劳动关系申请劳动仲裁或司法裁判，亦即将专业的事项交由专门机构进行认定，由此作出《工伤认定时限中止通知书》，衡阳市人社局的行政行为符合上述法律法规的规定。
省人社厅在徐某等五人两次诉讼后，为履行生效判决，于判决生效后的2018年7月13日对徐云兰等五人的复议申请予以受理，于2018年9月6日作出作出湘人社复决字[2018]第41号《行政复议决定书》，复议决定程序合法，事实清楚，适用法律依据正确，应予维持。
徐某等五人认为被告省人社厅湘人社第二次作出的行政复议决定超过了法定期限的意见，因复议决定系省人社厅根据市中级法院的生效判决而启动，而市中级法院的（2017）湘01行终822号《行政判决书》并未明确省人社厅重新作出行政行为的期限，省人社厅于2018年7月13日再次受理复议事项、审查后在60日作出复议决定并无不当。徐某等五人的上述意见没有依据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回徐某等五人的诉讼请求。
【针对第二次复议的行政诉讼二审】
徐某等五人不服，上诉至长沙市中院，长沙市中院审理后认为：衡阳市人社局作出被诉中止通知的事实依据是用人单位提出劳动关系的异议，法律依据是《工伤认定办法》第二十条。
《工伤认定办法》第二十条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请人。”
根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，对于工伤保险认定程序中用人单位提出劳动关系异议，人社部门依法有权认定劳动关系。衡阳人社局以案涉用人单位劳动关系异议而主张应以有关部门的结论为依据，实质系主张其无权对劳动关系作出认定，理由不成立，其据此作出被诉中止通知，属于适用法律依据错误。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款的规定，应予撤销。相应地，复议决定和一审判决亦属法律适用错误，均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十六条第一款、第三款的规定，判决如下：
撤销长沙市天心区人民法院作出的（2018）湘0103行初125号行政判决；
撤销衡阳市人力资源和社会保障局2016年7月22日作出的《工伤认定时限中止通知书》；
撤销湖南省人力资源和社会保障厅2018年9月6日作出的湘人社复决字[2018]第41号《行政复议决定书》；
责令衡阳市人力资源和社会保障局于判决生效后依法作出工伤认定决定。
本判决为终审判决
（本案全部流程）
本案时间跨度之久，经历流程之长，令人咋舌。但如果没有看到这个案子，恐怕更令人难以想象的是，如此长的流程居然只是为了确认一个工伤认定中止行为是否违法、是否应该撤销？
回归主题，从表象来看，衡阳市人社局作出的工伤认定时限中止通知确实是一个过程性行政行为，因为它并不是一个最终决定，产生的法律效力应当被最终的行政行为所吸收或覆盖，似乎不会对当事人的权利义务产生影响，也就不应被单独纳入司法审查范围。
但是，由于《工伤保险条例》对工伤认定的作出有着明确的时限规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定。市人社局作出工伤认定终止后，终止期间将不计入上述规定的时限内，这就必然导致行政相对人在申请工伤认定的过程中付出更多的时间成本，实际上变相增加了相对人的义务。
同时，《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（〔2009〕行他字第12号）中明确了 “根据劳动法第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权”的规定，劳动行政部门应当就受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系进行认定。若能确认劳动关系存在，则可继续进行工伤认定程序，无需中止工伤认定……”根据该规定，社会保险部门是可以对工伤认定的劳动关系作出认定，因此不能简单地以存在劳动争议为由就中止工伤认定程序，否则，这在增加相对人义务的同时也浪费了司法资源。
因此，从本案及相应的规定来看，过程性行政行为并不当然不具有可诉性，当它对相对人的权利义务产生实质影响时，它就应当被纳入司法审查范围，此时这样的过程性行政行为也可以被理解成为一个独立的行政行为。当然，这并不是说社会保险部门就一定不能以“劳动关系存在争议”为由中止劳动关系的认定，对于上述案件的最终判决，笔者亦认为有待商榷。实践中确实存在大量劳动关系不够明晰的工伤案例，我们也不能苛求每一个案子行政部门对劳动关系都能作出准确认定，对于确实无法认定劳动关系的案子，行政部门作出工伤认定中止行为并要求相对人就是否存在劳动关系进行仲裁也完全符合法律规定。
黄灿律师团队
李傲然律师
擅长劳动人事争议、企业风险防控、知识产权等民事业务。
作者来自于湖南大鲲律师事务所黄灿律师团队，团队成员均具有深厚的理论功底和丰富的实践经验，致力于为企业提供全方位的优质法律服务，为企业的经营发展保驾护航。
